按照中國環(huán)境立法的傳統(tǒng)，一般要對一些關(guān)鍵性的術(shù)語作出定義。

有的專家認(rèn)為，《氣候變化應(yīng)對法》規(guī)定公眾的概念十分必要。一般來說，公眾有常識上的概念，也有法律上的概念，兩者有著很大的不同。作為常識性概念，公眾一般包括個(gè)人、法人和其他組織。公眾的常識概念是相對于政府或者行政力量而言的抽象概念。這一抽象的概念，在具體法律權(quán)利的實(shí)現(xiàn)中，卻又是具體的、特定的，不僅包括企業(yè)、團(tuán)體和機(jī)構(gòu)，還包括公民，因此可以作出細(xì)化的定義。一些人進(jìn)而把具體的公眾細(xì)分為以下7 類: 一是普通公眾，即普通民眾； 二是對于應(yīng)對氣候變化的宣傳、教育、評價(jià)具有十分重要的新聞網(wǎng)絡(luò)媒體； 三是社會組織； 四是掌握專業(yè)知識、技能的專家學(xué)者； 五是基層組織； 六是學(xué)生團(tuán)體； 七是其他法律法規(guī)規(guī)定的公眾類別。至于公眾的定義方式，他們認(rèn)為，可以效仿我國一些環(huán)保法律的概念界定模式，在《氣候變化應(yīng)對法》的附則中，作出專條或者專款規(guī)定。

而有的專家指出，公眾是一個(gè)相對的、廣義的和發(fā)展的寬泛概念，在不同情形或者在不同法律關(guān)系中，其定義和范圍往往會有很大的不同，所以不建議在《氣候變化應(yīng)對法》中對公眾的概念進(jìn)行具體設(shè)定。他們認(rèn)為，對公眾概念定義得越詳細(xì)，意味著對公眾的限制也越大，排除的公眾也越多。他們進(jìn)而認(rèn)為，由于公眾參與的情況復(fù)雜、情形眾多，基于實(shí)用性的考慮，沒必要在《氣候變化應(yīng)對法》中對公眾的概念作出規(guī)定。即使需要規(guī)定公眾的概念，也可以效仿2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對公眾概念的設(shè)定，以“個(gè)人、法人和其他組織”的措辭方式模糊處理。

總的來說，公眾的概念應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的立法目的與具體條款的實(shí)施目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定，為法律的實(shí)施掃清障礙。對于公眾的具體指向，出于法律可實(shí)施性的考慮，應(yīng)當(dāng)放在具體的法律關(guān)系中予以界定。即使是公眾，也要有所區(qū)分，如受影響的公眾與未受影響的公眾，不要混同。如在德國，公眾參與的主體范圍會因目的或事項(xiàng)的不同而發(fā)生變化，一般情況下，對于大型項(xiàng)目，幾乎所有的民眾都可以參與，不要求該項(xiàng)目對其有直接影響，但是對于一些造成污染或其他損害后果的事項(xiàng)，則會就是否受到直接影響而對參與主體進(jìn)行限定。

由于公眾的概念很模糊，在不同的場合可能有不同的指向。例如對于某個(gè)特定的企業(yè)，在國家政策制定的情形下屬于公眾，但在碳排放交易和行政執(zhí)法的場合又不屬于公眾。因此，給公眾下一個(gè)精確的定義很困難。每一部法律都有其特定的目的、任務(wù)、對象，且對于類似公眾等名詞的定義“宜粗不宜細(xì)”，所以《氣候變化應(yīng)對法》難以對公眾下定義。如堅(jiān)持給公眾下定義，可能會因定義不全面、不科學(xué)，而限制個(gè)人、法人和社會組織的參與和監(jiān)督權(quán)利，效果適得其反。由于立法具有指導(dǎo)性和實(shí)用性，可以考慮在總則中對公眾的范圍盡可能擴(kuò)大一些，再在各具體的情形下予以限定或者明確，這樣也可以達(dá)到目的。由于實(shí)際情況相當(dāng)復(fù)雜，也應(yīng)當(dāng)具體情況具體對待。此外，對于公眾范圍的設(shè)定，可以在國務(wù)院法制辦制定《公眾參與氣候變化應(yīng)對條例》時(shí)再予以具體限定，有關(guān)部門如國家林業(yè)局、海洋局、能源局等在制定相關(guān)部門行政規(guī)章時(shí)，也可以在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，對公眾范圍作出具體限制。