2018年3月17日上午，全國人民代表大會(huì)表決通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，其中最亮眼的之一當(dāng)屬組建生態(tài)環(huán)境部。

生態(tài)環(huán)境部的新職能包括整合原環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)和國家發(fā)展和改革委員會(huì)的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)。

這次機(jī)構(gòu)改革是生態(tài)文明建設(shè)體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容，遵循了優(yōu)化協(xié)同高效的機(jī)構(gòu)改革原則，體現(xiàn)了按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行改革的理念。

 

生態(tài)環(huán)境管理與應(yīng)對(duì)氣候變化本身密不可分。將兩者統(tǒng)一管理也是很多國家的通行做法。將兩者納入一個(gè)部門綜合管理有利于加強(qiáng)氣候與環(huán)境的協(xié)同治理。

2018年3月17日上午，全國人民代表大會(huì)表決通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，其中最亮眼的之一當(dāng)屬組建生態(tài)環(huán)境部。

2015 年修訂的《大氣污染防治法》事實(shí)上已經(jīng)提出，要對(duì)傳統(tǒng)污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制的要求。國際經(jīng)驗(yàn)表明，將兩者職能進(jìn)行整合和統(tǒng)一監(jiān)管有利于促進(jìn)管理效率、節(jié)省執(zhí)行成本和治理成本。

       

氣候與環(huán)保職能整合有助于降低部門之間的協(xié)調(diào)成本，提高行政效率；兩者雖然控制的內(nèi)容不一樣，但是針對(duì)的對(duì)象基本是一致的，統(tǒng)一管理體系有利于降低企業(yè)的守法成本；另外，中國的溫室氣體和污染物排放主要源于不合理的產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)，兩者協(xié)同管理也有利于向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整釋放一致的信號(hào)，讓監(jiān)管對(duì)象同時(shí)考慮治理技術(shù)，有利于降低治理成本，提高治理效果。

 

機(jī)構(gòu)改革不僅僅是部門人員和部門的重新組合，以及機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大，更重要的是對(duì)職能進(jìn)行整合，發(fā)揮 1+1>2的效果。國內(nèi)外對(duì)于生態(tài)環(huán)境部組建的期待，不僅僅是看到一個(gè)“大部”的出現(xiàn)，更希望看到一個(gè)職能協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、監(jiān)管有力的“強(qiáng)部”，能夠通過整合，游刃有余地同時(shí)應(yīng)對(duì)國內(nèi)嚴(yán)峻的環(huán)境問題和緊迫的全球環(huán)境問題，成為生態(tài)文明的推動(dòng)者、保障者，人類命運(yùn)共同體的建設(shè)者。

 

為此，接下來生態(tài)環(huán)境部成立后的一項(xiàng)重要使命就是要對(duì)原先氣候治理和環(huán)境治理的管理進(jìn)行一系列的整合。

 

溫室氣體減排對(duì)于大氣污染治理具有顯著的協(xié)同效應(yīng)，例如減少化石能源消耗，推動(dòng)能源清潔利用，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。溫室氣體減排舉措同時(shí)還有助于降低大氣污染物排放。然而，大氣污染治理與溫室氣體減排并非毫不沖突。例如，脫硫脫硝等廣泛運(yùn)用的大氣污染物末端治理手段可能導(dǎo)致更多能源消耗和溫室氣體排放，排污治污可能反為溫室氣體減排帶來更大壓力。此前，氣候變化和環(huán)境保護(hù)主管部門分別制定了溫室氣體和大氣污染減排目標(biāo)，對(duì)兩項(xiàng)目標(biāo)的相互影響考慮較少。未來機(jī)制調(diào)整后，環(huán)境氣候主管部門有必要統(tǒng)籌考慮溫室氣體和大氣污染物減排的目標(biāo)設(shè)計(jì)與減排路徑規(guī)劃，確保兩項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)施能夠相互促進(jìn)而非相互掣肘。

 

目前溫室氣體控排與大氣污染物減排目標(biāo)的管理機(jī)制設(shè)計(jì)思路有所差異。溫室氣體控排主要采取“自上而下”的方式，即由國家主管部門制定省級(jí)行政區(qū)劃的溫室氣體控排目標(biāo)，再由地方將減排目標(biāo)分解至轄區(qū)內(nèi)各排放單位。這一總量控制的管理方式直觀，易于管理和考核，但國家層面對(duì)于每個(gè)排放主體（企業(yè)）的實(shí)際排放情況和相關(guān)數(shù)據(jù)掌握不足，使主管部門制定科學(xué)、公平、可行的控排目標(biāo)面臨較大挑戰(zhàn)。環(huán)保部門則將推行污染物排放綜合許可制度作為控制大氣污染物排放的重要手段，排放綜合許可制度是指主管部門通過授予企業(yè)排污許可證，規(guī)定了排污單位各項(xiàng)污染物（現(xiàn)階段主要是大氣和水污染物）的排放限額，將污染物控排責(zé)任落實(shí)到每個(gè)具體排放主體。這一“自下而上” 的管理方式使主管部門得以掌握各排放主體和地區(qū)的實(shí)際排放情況，有助于提高目標(biāo)制定的科學(xué)性，但同時(shí)也顯著增加了主管部門的工作量。如何將上述兩種管理思路取長(zhǎng)補(bǔ)短，優(yōu)化排放物減控排管理機(jī)制，在減少企業(yè)減排負(fù)擔(dān)和政府管理成本的同時(shí)確保減排效果，是未來環(huán)境氣候管理部門需要考慮的問題。

 

目前我國分別建有針對(duì)溫室氣體控排和污染物減排的兩套市場(chǎng)機(jī)制。在溫室氣體控排方面，氣候變化主管部門先后在 7 省市開展了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，并于 2017 年底啟動(dòng)了全國范圍的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。在污染物控排方面，環(huán)保主管部門正在各地廣泛開展排污權(quán)交易試點(diǎn)。上述兩項(xiàng)交易機(jī)制的設(shè)計(jì)初衷均是通過市場(chǎng)手段幫助排放主體降低排放履約成本。而實(shí)際操作中，兩項(xiàng)交易機(jī)制的參與主體存在較大重合（均為高耗能高排放行業(yè)）。為實(shí)現(xiàn)相似目標(biāo)（排放物控制）設(shè)計(jì)兩套獨(dú)立的交易機(jī)制實(shí)無必要，且會(huì)增加企業(yè)交易和主管部門管理負(fù)擔(dān)。機(jī)制改革后，環(huán)境氣候主管部門可考慮對(duì)兩項(xiàng)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行整合甚至合二為一，以降低企業(yè)交易成本，提高其參與交易的積極性，使市場(chǎng)交易機(jī)制為服務(wù)企業(yè)減排發(fā)揮更大作用。

 

目前氣候變化主管部門和環(huán)境保護(hù)主管部門分別制定了溫室氣體控排和大氣污染物防治的考核標(biāo)準(zhǔn)，并派遣各自執(zhí)法團(tuán)隊(duì)對(duì)排放目標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核。根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，“一個(gè)部門設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的，原則上整合為一支隊(duì)伍。推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置”的要求，原有的溫室氣體控排、大氣污染物防治執(zhí)法團(tuán)隊(duì)合二為一應(yīng)是大勢(shì)所趨。大氣污染物和溫室氣體控排考核均具有較強(qiáng)的專業(yè)性，加強(qiáng)整合后綜合執(zhí)法團(tuán)隊(duì)履行目標(biāo)考核職責(zé)的能力建設(shè)，提高隊(duì)伍執(zhí)法能力也是未來氣候環(huán)境管理部門需要完成的重要任務(wù)。

 

通過一系列的目標(biāo)、制度、機(jī)制和資源整合，以打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)為近期目標(biāo)進(jìn)行綜合治理，以生態(tài)和氣候的和諧發(fā)展為遠(yuǎn)期目標(biāo)，推動(dòng)治理體系的綠色轉(zhuǎn)型，相信生態(tài)環(huán)境部將為中國和世界的環(huán)境與氣候事業(yè)開啟一個(gè)新篇章。