2025年11月22日傍晚，在不同尋常的紛亂環(huán)境中，“貝倫一攬子政治決定”（Belém Political Package，BPP）通過，原定11月21日閉幕的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）第三十次次締約方大會（COP30）暨《巴黎協(xié)定》第七次締約方會議（CMA7）終于落下帷幕。

這屆大會被寄予厚望。一是2025年是《巴黎協(xié)定》達成十周年，如何對這十年的氣候治理得失進行評估是非常現(xiàn)實的問題；二是經(jīng)過十年磋商之后，《巴黎協(xié)定》的授權(quán)事務(wù)——如增強透明度框架的實施細(xì)則（rule book）[1]、第一次全球盤點（GST）[2]、新資金目標(biāo)[3] ——都塵埃落定，COP30將是一次真正的“實施大會”（COP of Implementation），看似沒有重點，其實處處都是重點；三是年度氣候大會在中東盤亙?nèi)曛?，終于走出來，主席國是外交實力雄厚的巴西，外界期待有加[4]。此外，COP30是第一次美國官方代表團完全缺席的氣候大會，地緣政治危機看不到緩解跡象，貿(mào)易戰(zhàn)聲勢駭人，而2025年很可能是全球平均溫度次高的一年[5]，僅次于有氣象記錄以來最熱的2024年……國際社會急切需要與緊迫形勢呼應(yīng)的氣候多邊機制信號。

最終成果不盡如人意。在承載重點談判內(nèi)容的“封面決定”（cover decision）涉險通過，全球適應(yīng)目標(biāo)、公正轉(zhuǎn)型、性別議題等取得進展的同時，一個并沒有納入談判日程的議題——擺脫化石燃料路線圖（Road map of transitioning away from fossil fuels，RMTAFF）——搶奪了會議焦點，呼聲越來越高，但最終在BPP中沒有得到任何回應(yīng)，成為大會批評者的主要論據(jù)。

一、背景：RMTAFF問題的來源

氣候變化問題的根源是溫室氣體（GHG）的過量排放，就全球而言，以化石燃料為主的能源活動是溫室氣體最大排放源——根據(jù)國際能源署（IEA）《2025全球能源展望》，2024年全球能源相關(guān)CO2排放量達到380億噸[6]，約占全球GHG排放量的2/3。從緊抓主要矛盾的思路出發(fā)，減緩氣候變化科學(xué)和政策研究一直以能源系統(tǒng)為核心領(lǐng)域，但在《公約》體系下，直到2021年格拉斯哥氣候大會（COP26）, 聚焦能源系統(tǒng)的明確的低碳轉(zhuǎn)型措施才出現(xiàn)在決定文本中[7]。被重點提及的措施包括：擴大清潔發(fā)電技術(shù)和能效措施規(guī)模，加速削減（phasedown）無末端處理設(shè)施的煤電站、取消（phase-out）效率不佳的化石燃料補貼的努力。盡管“phase-out” “phasedown”的措辭引起爭議、出現(xiàn)臨場換詞的情況[8]，但最終“封面決定”有驚無險地通過，成為COP26最亮眼的成果。

轉(zhuǎn)場到2022年的埃及沙姆沙伊赫氣候大會（COP27），當(dāng)年的焦點議題是適應(yīng)和“損失和損害”基金，減緩問題退居其次，未能實現(xiàn)從“煤電”到全口徑化石燃料的拓展[9]；積極的消息是，大會按照COP26授權(quán)成立了減緩工作組（Mitigation Work Programme，MWP）[10], 開展為期4年的對話工作，到2026年COP31上再做出是否延續(xù)的決定。

時間來到2023年的阿聯(lián)酋迪拜氣候大會（COP28）, 這年的磋商焦點是第一次全球盤點（GST）, 經(jīng)過“過山車”一樣的兩周會期后達成的GST成果殊為不易，第28段更是大篇幅聚焦“能源轉(zhuǎn)型”，不僅實現(xiàn)了由“煤電”到化石燃料的全覆蓋，更幾經(jīng)討論后提出了“擺脫化石燃料”（Transitioning aways from Fossil Fuels, TAFF）這樣的表述，盡管前后左右有不少限定詞，盡管被評價為“扭扭捏捏”[11]，依然是讓世人為之眼前一亮的成果。現(xiàn)在回頭來看，COP28可以說是《巴黎協(xié)定》達成之后的難得的高光時刻，短時間內(nèi)難以復(fù)制。

高光之后的黯淡不可避免。在2024年巴庫氣候大會（COP29）上，關(guān)于GST成果實施的“阿聯(lián)酋對話”議題不歡而散，沒有形成成果，主要原因在于以沙特為首的阿拉伯集團拒絕在案文中以任何方式提及“化石燃料” ，更不同意復(fù)述GST1 成果的核心表述TAFF，而歐盟、拉美和加勒比集團（AILAC）拒絕這樣“虛弱”的決定。

至此，如何在年度氣候大會中重申GST1成果并推動共識向前邁進——特別是其中的28段以及TAFF——成了棘手問題。

二、RMTAFF在COP30的“起伏”

1.RMTAFF“意外”成為工作日程之外的焦點

COP30開啟之前，“路線圖”已經(jīng)成為一個熱詞，但只是針對COP29達成的新氣候資金目標(biāo)[12]。巴西總統(tǒng)盧拉在先行召開的COP30領(lǐng)導(dǎo)人峰會上的發(fā)言，無意中引發(fā)了對另一個路線圖的關(guān)注。據(jù)報道，當(dāng)時盧拉總統(tǒng)說，我們應(yīng)該準(zhǔn)備一個路線圖“克服對化石燃料的依賴”[13]。之后，環(huán)境部長瑪麗娜·席爾瓦（Marina Silva）在COP30邊會活動中響應(yīng)了這個呼吁，并坦陳“擺脫化石能源”是道義選擇。由此，雖然并沒有締約方正式提出相關(guān)提案，但RMTAFF問題“意外”進入締約方的視線。

此外，《公約》秘書處在大會召開之前發(fā)布的國家自主貢獻（NDC 3.0）綜合報告初步顯示，到2035年全球溫室氣體大約將比2019年降低12%[14]，雖然實現(xiàn)了由升到降的歷史性轉(zhuǎn)折，但降幅遠遠低于實現(xiàn)1.5℃目標(biāo)所需的60%減排幅度。小島嶼國家集團（AOSIS）強烈呼吁將如何對此綜合報告做出反應(yīng)納入談判日程。最終這個與RMTAFF有天然關(guān)聯(lián)的問題交由主席團組織磋商。

另外，工作日程明確列出的阿聯(lián)酋對話、MWP等涉及減緩氣候變化的議題，也與RMTAFF密切相關(guān)。

2. 圍繞RMTAFF的博弈

（1）與RMTAFF有所呼應(yīng)的新舊減緩倡議

熙熙攘攘的氣候大會是宣布各種新倡議、盤點已有倡議進展的最佳時機。COP30發(fā)布的新倡議不多，更多的是對已有倡議的整合和進展回顧，與主席團注重實施的辦會宗旨吻合。其中不少舊倡議“舊瓶裝新酒”，多多少少都和RMTAFF相關(guān)。

由英國和加拿大于2017年共同發(fā)起的“助力淘汰煤炭聯(lián)盟”（PPCA）有新動作，發(fā)布了新的煤炭轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，支持淘汰煤炭路徑的實施、能力建設(shè)和融資活動[15]。丹麥和哥斯達黎加于2021年COP26上聯(lián)合發(fā)起的“超越油氣聯(lián)盟”（BOGA）在COP30活動中提出了務(wù)實的降低油氣生產(chǎn)對話機制，希望通過與主要油氣生產(chǎn)國家的對話促進公正轉(zhuǎn)型[16]。當(dāng)初相對小眾的BOGA越來越引起關(guān)注，在COP30上被巴西主席團頻繁提及，稱其為討論RMTAFF的最佳渠道和示范。

在COP28上荷蘭牽頭成立了“取消化石能源補貼聯(lián)盟”（Coalition on Phasing Out Fossil Fuel Incentives Including Subsidies，COFFIS）[17]，在此次大會上繼續(xù)推動相關(guān)信息透明化和補貼改革指南的制定。國際貨幣基金組織提供的覆蓋170個國家的新數(shù)據(jù)顯示，規(guī)模達到7.63萬億美元的化石能源財政支持中，只有9%用于扶貧，依然需要持續(xù)強化工作。

成立于COP26的清潔能源轉(zhuǎn)型伙伴計劃（Clean Energy Transition Partnership，CETP）[18]也宣布了新動態(tài)：從成立之日起，CETP已經(jīng)削減了75%的化石燃料國際公共投資，累計避免310億美元的黑色投資，同時成員國對于國際清潔能源的投資增長了77%。

2023年COP28見證了“2030年全球可再生能源裝機三倍、能源效率二倍”倡議的提出，該倡議最后還被納入了全球盤點成果。其實，當(dāng)年還有一個比較低調(diào)的“三倍倡議”，那就是法國牽頭發(fā)布的“2050年核能三倍”宣言。根據(jù)世界核能協(xié)會剛剛發(fā)布的《世界核能展望報告2025》[19]，按照目前的發(fā)展趨勢，2050年全球核電裝機將達到14.28億千瓦，超過12億千瓦的原定目標(biāo)。

2024年11月，英國在G20峰會巴西現(xiàn)場宣布成立“清潔電力全球聯(lián)盟”（Global Clean Power Alliance），旨在團結(jié)發(fā)達國家和發(fā)展中國家加速清潔電力技術(shù)的推廣。在COP30，英國與世界銀行一起發(fā)布了三份與資金相關(guān)的具體行動計劃，分別面向智利、莫桑比克和非盟[20]。

（2）締約方場外積極活動向場內(nèi)施壓

大會進入第二周后，周二（11月18日）一早初版案文發(fā)布（見2.3節(jié)），兩個多小時后，在馬紹爾群島氣候大使蒂娜?斯特格（Tina Stege）的主持下，來自20多個國家的部長濟濟一堂，共同發(fā)布了“化石燃料路線圖Mutir?o呼吁”（Mutir?o Call for a Fossil Fuel Roadmap，Mutir?o為亞馬孫地區(qū)語言，意為集體努力）。德國、哥倫比亞、肯尼亞、英國、塞拉利昂代表以及歐洲青年代表發(fā)言，呼吁大會做出明確關(guān)于相關(guān)路線圖的決定。英國能源安全與凈零部部長米利班德（Ed Miliband）強調(diào)，這是一個跨越南北陣營的呼吁，是一個全球呼吁；現(xiàn)在還依賴化石燃料進口的英國深刻認(rèn)識到擺脫化石能源不僅是個環(huán)境選擇，更是一個經(jīng)濟選擇，它可以讓能源系統(tǒng)更加安全, 而且我們也在積極開展油氣從業(yè)人員的公正轉(zhuǎn)型工作；我們呼吁制定擺脫化石燃料全球路線圖，不是因為它容易，而是因為它很難，特別需要國際合作，需要各國都行動起來。這個倡議引發(fā)關(guān)注，先后有80多個國家加入。

11月21日，日程上的最后一個工作日，哥倫比亞主持記者會，20多個國家代表參加，同樣跨越南北，再次強烈呼吁將“公正擺脫化石燃料”納入案文，并宣布將于2026年4月與荷蘭政府共同組織“公平擺脫化石燃料”國際大會，地點暫定哥倫比亞北部城市圣瑪爾塔（Santa Marta）。英國《衛(wèi)報》報道[21]，29個國家向主席團遞交了公開信，“威脅”主席，如果本次大會文件無法提及該路線圖，他們將不支持這樣的成果。

（3）場內(nèi)磋商“紅線”重重

巴西主席團對RMTAFF的態(tài)度非常謹(jǐn)慎。在第一周的每日例行記者會上，每當(dāng)記者問及這個問題，大會主席和助手均回答：盧拉總統(tǒng)所說的路線圖特指巴西NDC3.0國家報告中的一段話，顯示巴西的積極態(tài)度，并不針對這次大會。在某次記者會上，大會首席執(zhí)行官安娜?托尼（Ana Toni）甚至把相關(guān)段落念了一遍以正視聽[22]。當(dāng)然，主席團也一次次知會各位記者，這個問題并不在正式談判日程之上。

11月19日盧拉總統(tǒng)返場，在講話中依然沒有放棄關(guān)于RMTAFF的表述[23]：我們必須向全世界顯示我們的嚴(yán)肅性, 不是要施壓也不是要設(shè)置時間節(jié)點……只是展示態(tài)度。我們必須減少溫室氣體排放；如果承認(rèn)化石燃料是主要的溫室氣體來源，那么我們必須開始思考如何在一個沒有化石燃料的世界生活，如何走向這樣的未來。這給了主席團更多勇氣直面記者提問。主席團坦誠，所有的呼吁都注意到了，但談判桌上也有非常強烈的反對聲音，因為這個關(guān)乎“紅線”——這次我們聽到了太多的“紅線”，主席團左右為難、寸步難行。發(fā)展中國家有不同的國情，擔(dān)心路線圖為他們增加新的負(fù)擔(dān)，制定和執(zhí)行路線圖的社會影響不得不考慮；也有國家擔(dān)心這個問題搶奪了全球適應(yīng)目標(biāo)、資金問題的原設(shè)焦點。大會主席又表示，不是所有的立場都要轉(zhuǎn)化成政治共識，因為氣候行動已經(jīng)全面展開，這是勢不可擋的全球趨勢。

在會議結(jié)束后的新聞稿中，主席團這樣寫[24]：有80多個國家支持出現(xiàn)（關(guān)于RMTAFF的）明確表達，有80多個國家表示反對。不難猜測，持最激烈反對立場的依然是以沙特為首的阿拉伯集團[25]，而這種立場并非沒有代表性。

3.最終解決方案：另辟蹊徑

從11月18日起到11月22日大會結(jié)束，共有三版“封面決定”露面。在初版案文中[26]，與RMTAFF最相關(guān)的內(nèi)容是第35段，這里有三個選項：第一是邀請各國分享“低碳方案轉(zhuǎn)型”機會和實踐, 回避正面提及GST成果，語氣較弱；第二是鼓勵各國參照全球盤點成果28段（以及33段，關(guān)于林業(yè)），組織高級別部長圓桌會議，討論公正、有序和公平轉(zhuǎn)型路線圖，包括如何逐步克服對化石能源的依賴、停止和扭轉(zhuǎn)毀林活動。這應(yīng)該是力所能及的最有力的表述，算是對場內(nèi)外呼吁有所回應(yīng)。第三是什么都不要（no text），即不提及能源轉(zhuǎn)型、不提及GST。此外，44段也出現(xiàn)三個選項，選項1非常明確地要求各國強化目標(biāo)行動，著重復(fù)述了GST核心成果，包括TAFF，可以說響應(yīng)了AOSIS的呼吁；其余兩個選項是決定啟動“全球執(zhí)行加速器”和“貝倫1.5℃路線圖”。

11月21日新版案文發(fā)布[27]，關(guān)于RMTAFF的表述全部刪除，通篇沒有出現(xiàn)一個“化石燃料”。反對之聲四起[28]。11月22日第三版案文出爐[29]，看上去似乎與二版沒有區(qū)別，正當(dāng)圍觀者詫異之時，主席團就拿著這樣的案文召開閉幕全會了。果然，大會主席現(xiàn)場口頭宣布：主席團將啟動一個致力于制定RMTAFF的進程（process），為期一年，產(chǎn)出將在COP31上進行匯報。主席團支持哥倫比亞和智利聯(lián)合召開的會議，也宣布將再召集一個相關(guān)全球性大會。在隨后的記者招待會上，《公約》執(zhí)秘西蒙·斯蒂爾（Simon Stiell）解釋，這個主席進程沒有得到締約方正式授權(quán)，不具有法律約束力，但會有一定成果。

締約方勉強接受了這個有條件的“封面決定”，但閉幕會依然是不平靜的。在通過MWP決定時，哥倫比亞打斷會議流程，強硬指出：在文件通過之前就舉牌表示異議，但主席臺視而不見，這不合規(guī)；哥倫比亞要求在MWP案文中加入行業(yè)減排、化石燃料轉(zhuǎn)型路徑內(nèi)容。大會被迫休會。一個多小時之后，閉幕會重啟，主席認(rèn)定，持異議締約方舉牌出現(xiàn)在決定通過之后，文件有效。

同樣備受關(guān)注的“阿聯(lián)酋對話”終于通過了一個決定[30]，各方將就GST1成果的實施進行為期兩年的信息分享，重點內(nèi)容包括資金、能力建設(shè)和技術(shù)發(fā)展與轉(zhuǎn)讓。但不排除其他內(nèi)容。小心翼翼的措辭為在這個議題下討論TAFF提供了授權(quán)空間。

此外，這里需要特別指出的是，最終通過的核心文件第三版案文與第二版有一個不易察覺的變化：適應(yīng)資金“三倍”的時間線從2025—2030年悄然變?yōu)?025—2035年。這也引起了國際社會的廣泛不滿。

三、討論和展望

RMTAFF問題的出現(xiàn)看似具有偶然性，但也蘊含著必然性。因GST1核心成果無法重申而無果而終的COP29“阿聯(lián)酋對話”、僅有程序性進展的減緩議題、1.5℃目標(biāo)的全面失守、不斷擴大的各種“鴻溝”讓國際社會、受氣候危機影響最大群體的不安不滿情緒有所積累，一旦有導(dǎo)火索，相關(guān)呼聲就會噴涌而出。但在立場各異的194個締約方共同參與的政治磋商中，道義和科學(xué)的引領(lǐng)意義有限，協(xié)商一致達成共識才是根本。

所幸COP30沒有崩盤，成果依然可圈可點。盡管沒有RMTAFF、“化石燃料”不著一墨，封面決定中1.5℃史無前例地出現(xiàn)了13次之多，一次次表達著焦慮和緊迫感；明確指出全球低碳轉(zhuǎn)型的不可逆轉(zhuǎn)性，啟動了“全球?qū)嵤┘铀倨鳌薄柏悅?.5℃使命”兩個大聲疾呼強化國家行動的進程；同時就新氣候資金目標(biāo)組織部長級高級別圓桌討論、開展關(guān)于發(fā)達國家率先出資的兩年期工作項目；全球適應(yīng)目標(biāo)指標(biāo)體系基本建立起來、公正轉(zhuǎn)型工作機制將正式進入討論環(huán)節(jié)。盡管有重要締約方進進出出、地緣政治危機負(fù)面影響凸顯，但這些積極成果無不顯示多邊機制依然在發(fā)揮作用。

COP30也讓我們再一次看到《公約》氣候治理體系的無奈和低效。領(lǐng)導(dǎo)力缺失的現(xiàn)場看上去紛亂嘈雜，處處紅線讓外交實力雄厚的巴西主席團捉襟見肘，為通過決定不得不打破常規(guī)快速落槌。反復(fù)提及的1.5℃其實意味著大部分締約方已經(jīng)放棄了對這個目標(biāo)的執(zhí)念，程序性決定多過實質(zhì)內(nèi)容，釋放出來的國際合作信號五味雜陳。全球化進程中的全球氣候治理理論上要求各國為氣候目標(biāo)（相比工業(yè)革命前溫升幅度遠低于2℃，爭取1.5℃）讓渡部分自主性，共同努力保住底線，而全球化遭逆轉(zhuǎn)、安全成為關(guān)注重點，各國不僅再三再四強調(diào)自主性——正如某締約方在閉門會上所講的：我們的能源政策是由我們自己制定的，不是你們[31] ——還要收回曾經(jīng)讓渡過的自主性，例如不允許正面重申GST1成果?！肮沧R”原則使“一夫當(dāng)關(guān)，萬夫莫開”屢見不鮮。

我們也應(yīng)該再一次認(rèn)識到，要提高《公約》治理效率，對現(xiàn)行機制進行改革勢在必行。如果難以實現(xiàn)（是否開展改革這一決定必須達成共識，這是個怪圈），我們要做的可能就是放低對《公約》的期望：努力維護這個來之不易的平臺，但不再期許效率，淡化目標(biāo)，而是把它看成維系多邊機制和國際合作、展示其韌性的場合。同時，風(fēng)物長宜放眼量，面對以綠色低碳技術(shù)為核心內(nèi)容的全球科技和產(chǎn)業(yè)競爭，我們所能做的應(yīng)該是營造有利于擺脫化石燃料的商業(yè)和社會環(huán)境，耐心等待化石燃料自然逐步退出市場，并期待下一個全球化時代的到來。

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