排污權(quán)交易市場(chǎng)是以“污染者付費(fèi)”機(jī)制為基礎(chǔ)形成的市場(chǎng)。在中國(guó)一般是政府將排污權(quán)以一定的價(jià)格出讓給需要排放污染物的排污主體，污染者既可以從政府手中購(gòu)買權(quán)利（一級(jí)市場(chǎng)），他們之間也可以相互轉(zhuǎn)讓或出售權(quán)利（二級(jí)市場(chǎng)）。這種市場(chǎng)化交易的機(jī)制有利于企業(yè)將減排變?yōu)樽杂X(jué)行為，企業(yè)可以權(quán)衡自身的利益，決定是減排還是購(gòu)買排污配額，在治污方面做得好的企業(yè)可以通過(guò)賣出配額獲益，有利于提高企業(yè)參與減排工作的積極性。市場(chǎng)還能吸引投資者，讓更多主體參與到污染防控工作中。本文將整理排污權(quán)交易市場(chǎng)的最新進(jìn)展情況，分析存在的主要問(wèn)題，并提出相應(yīng)的政策建議。

（一） 排污權(quán)交易探索時(shí)間早，但進(jìn)展緩慢

中國(guó)從1987年就已經(jīng)開始排污權(quán)交易的起步嘗試，但整體進(jìn)展緩慢，目前仍處于試點(diǎn)探索階段。從2007年開始，財(cái)政部、原環(huán)保部和國(guó)家發(fā)改委批復(fù)了天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、江蘇、浙江、河南、湖北、湖南、重慶和陜西11個(gè)省市開展排污權(quán)交易試點(diǎn)。2014年12月，又將青島市納入試點(diǎn)范圍。除了這12個(gè)政府批復(fù)的試點(diǎn)外，其他不少省份也自行開展了交易工作。

根據(jù)財(cái)政部2019年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)，截止2018年8月，我國(guó)排污權(quán)一級(jí)市場(chǎng)征收有償使用費(fèi)累計(jì)117.7億元，在二級(jí)市場(chǎng)累計(jì)交易金額72.3億元[1]。但各省份的具體數(shù)據(jù)沒(méi)有披露。

雖然全國(guó)大多數(shù)省份均開展了排污權(quán)交易，但交易信息的透明度較差。根據(jù)可得信息，總結(jié)出的12個(gè)政府批復(fù)的試點(diǎn)省市的交易情況如下圖所示：

圖1 12個(gè)批復(fù)試點(diǎn)省市的排污權(quán)交易情況

（二） 融資工具發(fā)展不成熟

我國(guó)較早就開始探索基于排污權(quán)的融資工具，浙江省在2010年就出臺(tái)了排污權(quán)抵押暫行規(guī)定，開始排污權(quán)抵押貸款相關(guān)工作。目前12個(gè)政府批復(fù)的試點(diǎn)省市多數(shù)都允許進(jìn)行抵押和質(zhì)押貸款、租賃、回購(gòu)等融資方式。

2016年8月，中國(guó)人民銀行等七部委聯(lián)合推出的《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出推動(dòng)建立排污權(quán)交易市場(chǎng)，發(fā)展基于排污權(quán)的融資工具。然而，市場(chǎng)上實(shí)際推出的融資工具數(shù)量不多，產(chǎn)品創(chuàng)新難以進(jìn)行，究其原因還是市場(chǎng)發(fā)展不成熟、排污權(quán)資產(chǎn)價(jià)值具有較高不確定性，從而給融資工具帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)較高。

市場(chǎng)上已推出的融資工具信息披露不全面，根據(jù)可得信息整理的融資工具情況如下表：

表1 排污權(quán)試點(diǎn)省市融資工具情況

（三） 2019年一些地方省市做出了推進(jìn)工作

2019年，排污權(quán)交易市場(chǎng)的整體建設(shè)進(jìn)展緩慢，但仍有一些地方省市做出了努力和推進(jìn)了工作，如下圖所示：

圖2 2019年各地排污權(quán)交易推進(jìn)情況

（一） 法規(guī)支撐體系不完善，交易制度設(shè)計(jì)不成熟

中國(guó)排污權(quán)交易市場(chǎng)缺少指導(dǎo)性的根本大法和統(tǒng)一的交易制度。國(guó)務(wù)院辦公廳在2014年8月6日發(fā)布的《進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》是部門規(guī)章，雖具有普遍約束力，但不具備法律效力。在具體的交易制度設(shè)計(jì)、市場(chǎng)管理方法、配額分配方式等方面國(guó)家也沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定。

由于缺少國(guó)家層面的指導(dǎo)性辦法和統(tǒng)一監(jiān)管，各地方試點(diǎn)之間的管理方法在制定上存在較大區(qū)別，對(duì)污染物指標(biāo)、指導(dǎo)價(jià)格、交易范圍等的界定均存在較大差異?！耙坏匾恢贫取钡膯?wèn)題使得排污權(quán)交易的公允性受到質(zhì)疑。

（二） 定價(jià)方法不統(tǒng)一，二級(jí)市場(chǎng)不活躍

目前各地區(qū)自行制定配額有償分配方式和定價(jià)方法，很多地方公布了各項(xiàng)主要污染物的指導(dǎo)價(jià)格，但是這些指導(dǎo)價(jià)格地區(qū)差異性很大，往往不能恰當(dāng)體現(xiàn)環(huán)境容量的稀缺程度。如山西的二氧化硫排放權(quán)指導(dǎo)價(jià)格為18000元/噸，排污指標(biāo)長(zhǎng)期有效，而重慶排污指標(biāo)有效期為1年，每年清繳核定，價(jià)格約為1000元/噸。

現(xiàn)行排污權(quán)交易通常分為一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)，前者在政府和企業(yè)間進(jìn)行，如排污權(quán)初始分配、政府回購(gòu)等，后者才是企業(yè)間的配額買賣。試點(diǎn)情況表明，內(nèi)蒙古、浙江等約2/3的試點(diǎn)地區(qū)都曾出現(xiàn)不同程度的二級(jí)市場(chǎng)交易記錄“斷層”，有的地區(qū)甚至連續(xù)數(shù)月未有交易量，二級(jí)市場(chǎng)交易不活躍，反映出企業(yè)多數(shù)是為了滿足自身的排污需求而參與交易，一般只參與一級(jí)市場(chǎng)，在政府處購(gòu)買排放指標(biāo)，而對(duì)企業(yè)間配額交易缺乏認(rèn)識(shí)和參與積極性。

（三） 與排污許可制度間的銜接工作落實(shí)不到位

我國(guó)近年來(lái)大力推進(jìn)排污許可制度，對(duì)多種污染物實(shí)行“一證式管理”。理論上來(lái)說(shuō)，排污許可制度是排污權(quán)交易的前提條件，政府通過(guò)頒發(fā)排污許可證的方式將排污權(quán)分配給相關(guān)污染排放企業(yè)，企業(yè)根據(jù)預(yù)期需要排放量進(jìn)行排污權(quán)交易。但在實(shí)際操作中，排污權(quán)交易開展的時(shí)間比較早，各省根據(jù)自身情況制定交易制度和管理辦法；而排污許可制度2014年在修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中被明確，2016年以后大力開展制度建設(shè)和具體執(zhí)行。目前在執(zhí)行層面有不少地區(qū)兩者還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)良好銜接，主要體現(xiàn)在排污指標(biāo)、工作范圍和期限三個(gè)方面。

（四） 與環(huán)境保護(hù)稅有重合部分

2018年1月1日，中國(guó)正式施行環(huán)境保護(hù)稅，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》，環(huán)保稅的征稅對(duì)象為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類。排污權(quán)交易涉及的污染物種類主要是化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物，與環(huán)保稅中規(guī)定的應(yīng)稅污染物有重合，環(huán)保稅中規(guī)定的范圍更廣。對(duì)于同一種污染物來(lái)說(shuō)，排污權(quán)交易和環(huán)保稅是可以相互替代的市場(chǎng)化工具，排污權(quán)交易是基于數(shù)量的工具，以數(shù)量管控切入，而環(huán)保稅是基于價(jià)格的工具，以排放所付出成本的角度切入，都可以達(dá)到管控污染物排放的目的。因此，環(huán)保稅的征收將壓縮排污權(quán)交易市場(chǎng)。對(duì)于被管控企業(yè)來(lái)說(shuō)，一方面要考慮總量控制，另一方面又要考慮可能的稅費(fèi)，會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。

（一） 建立健全排污權(quán)交易法規(guī)和制度

排污權(quán)交易市場(chǎng)的順利運(yùn)行離不開從國(guó)家到各省市的法規(guī)和制度保障。國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)行政法規(guī)，使排污權(quán)交易有法可依。在行政法規(guī)短期內(nèi)不能出臺(tái)的情況下，應(yīng)該完善部門規(guī)章，制定統(tǒng)一的基本交易制度和技術(shù)指導(dǎo)，建立健全頂層設(shè)計(jì)，對(duì)配額分配方法、交易規(guī)則等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，為地方政府相關(guān)部門工作提供指導(dǎo)。地方試點(diǎn)地區(qū)省市應(yīng)優(yōu)化交易設(shè)計(jì)，改善交易體系，保障排污權(quán)交易工作有效、持續(xù)開展。

（二） 完善排污權(quán)初始分配和定價(jià)制度，提高市場(chǎng)透明度和活躍度

國(guó)家層面應(yīng)明確配額分配和排污權(quán)定價(jià)的指導(dǎo)，各地區(qū)應(yīng)兼顧大局、統(tǒng)籌安排，根據(jù)本地實(shí)際情況選擇合理的定價(jià)方法和配額期限，使得排污權(quán)的價(jià)格能夠市場(chǎng)化，真實(shí)體現(xiàn)供需狀況。另外，應(yīng)采取措施提高市場(chǎng)的透明度和交易的活躍度。政府應(yīng)推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)揮作用，制定明確的交易機(jī)制，并提高信息的公開性和透明性?？沙浞职l(fā)揮排污權(quán)交易中心的作用，讓企業(yè)有了解信息的渠道和直接交易的平臺(tái)，使市場(chǎng)信息公開、透明，激勵(lì)企業(yè)參與，促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展。

（三） 做好與排污許可制度之間的銜接工作

在制定排污權(quán)交易管理辦法實(shí)施細(xì)則時(shí)，應(yīng)充分考慮排污權(quán)交易和排污許可制度的銜接問(wèn)題，明確銜接原則和銜接方法。地方政府要加強(qiáng)對(duì)銜接工作的監(jiān)管，嚴(yán)格審查企業(yè)排污指標(biāo)的核算，監(jiān)測(cè)企業(yè)排污情況和排污權(quán)交易情況，根據(jù)企業(yè)預(yù)期排污量和實(shí)際排污量之間的關(guān)系進(jìn)一步確定企業(yè)下一年度的排污指標(biāo)。各地應(yīng)當(dāng)建立排污權(quán)交易管理平臺(tái)，對(duì)企業(yè)的排污許可指標(biāo)和排污權(quán)交易情況進(jìn)行統(tǒng)一管理，積極推進(jìn)兩者的銜接工作。

（四） 與環(huán)保稅積極配合協(xié)調(diào)，避免過(guò)多增加企業(yè)負(fù)擔(dān)

環(huán)保稅作為一項(xiàng)法定稅，具有強(qiáng)制性，任何排污主體都必須繳納。相比之下，排污權(quán)交易的靈活性高，應(yīng)當(dāng)配合環(huán)保稅的實(shí)施。兩者從設(shè)立理念上來(lái)說(shuō)并不矛盾，環(huán)保稅還能彌補(bǔ)排污權(quán)交易涉及范圍小和污染物種類少的缺陷，但這種“彌補(bǔ)”如果不能合理設(shè)置界限會(huì)使企業(yè)重復(fù)支付，加重企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)。因此，國(guó)家層面應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)政策來(lái)確立環(huán)保稅與排污權(quán)交易的配合機(jī)制，合理設(shè)置環(huán)保稅的征收范疇，對(duì)已購(gòu)買排污指標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行一定的稅收減免，或適量降低排污權(quán)定價(jià)，在控制污染物排放的同時(shí)也避免過(guò)多增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。

參考文獻(xiàn)

[1] 財(cái)政部，排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作取得階段性成效，2019年1月

作者：

崔    瑩  中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)人

錢青靜  中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院研究助理