一、協(xié)同“雙達(dá)”的政策背景及基礎(chǔ)

（一）源于國(guó)際承諾和法律文件。面對(duì)全球氣候挑戰(zhàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，中國(guó)作出了大幅降低單位GDP能耗和溫室氣體排放，并于2030年或之前全國(guó)碳排放達(dá)到峰值的國(guó)際承諾。中國(guó)城市實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型，并盡早達(dá)到碳排放峰值，是確保中國(guó)履行應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際承諾、走向低碳、生態(tài)、可持續(xù)未來(lái)的重要途徑?！洞髿馕廴痉乐畏ā芬?guī)定，未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點(diǎn)城市，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)規(guī)定的期限，達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。該城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并可以根據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)或者規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，按期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃。推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制。

（二）生態(tài)環(huán)境治理體系變革助力協(xié)同。2018年前，我國(guó)大氣污染防治和溫室氣體減排工作分別由環(huán)保部和發(fā)改委兩個(gè)部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)，在政策制定時(shí)難以綜合考慮政策的協(xié)同作用，在政策實(shí)施時(shí)部門(mén)聯(lián)動(dòng)的政策實(shí)施成本高，運(yùn)行效率低等問(wèn)題都阻礙了協(xié)同控制、協(xié)同達(dá)標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2018年，溫室氣體減排職能并入新組建的生態(tài)環(huán)境部，實(shí)現(xiàn)大氣污染物一氧化碳和溫室氣體二氧化碳減排管理職能的打通，有利于推進(jìn)大氣污染物和溫室氣體協(xié)同減排和協(xié)同治理，有助于緩解多頭治理，職責(zé)不清的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)和碳排放達(dá)峰協(xié)同“雙達(dá)”提供了基礎(chǔ)。

（三）大氣污染物和溫室氣體具有同根同源性。煤炭、石油和天然氣等化石燃料燃燒使用過(guò)程中會(huì)排放包括顆粒物、SO2、NOx等大氣污染物和CO2等溫室氣體，即二者具有同根同源性。研究發(fā)現(xiàn)，以削減大氣污染物排放為目標(biāo)的措施常常也能減少溫室氣體的排放，以削減碳排放為目標(biāo)的措施也同時(shí)促進(jìn)大氣污染物的減排，二者的排放控制具有協(xié)同效應(yīng)，而且利用這種效應(yīng)有助于以更低的成本實(shí)現(xiàn)雙重減排目標(biāo)。以灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)城市杭州為例，基于2016年大氣污染物及PM2.5源解析和溫室氣體排放數(shù)據(jù)，道路交通、電力熱力及工業(yè)鍋爐、工業(yè)過(guò)程三大領(lǐng)域合計(jì)貢獻(xiàn)了市內(nèi)PM2.5污染的69%，溫室氣體排放總量近80%，是大氣污染物和溫室氣體協(xié)同減排的關(guān)鍵領(lǐng)域。

二、灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)協(xié)同“雙達(dá)”面臨的困難

（一）部門(mén)監(jiān)管仍需磨合。雖然在國(guó)家層面溫室氣體減排職能并入生態(tài)環(huán)境部，但大氣污染物控制和溫室氣體減排職能在省市級(jí)層面仍在不同的處室，就浙江省以及灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶各地市生態(tài)環(huán)境部門(mén)而言，大氣污染物控制職能在大氣處，而溫室氣體減排職能在綜合規(guī)劃處。兩個(gè)獨(dú)立處室在大氣污染物控制和溫室氣體減排的監(jiān)督管理上不可避免存在差異，難以綜合考慮協(xié)同作用。

（二）目標(biāo)管理存在不協(xié)同。盡管灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)環(huán)境空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)的城市在應(yīng)對(duì)大氣污染方面均已經(jīng)制定了“大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”，提出了明確的濃度控制目標(biāo)和減排措施，然而各城市碳排放達(dá)峰的具體時(shí)間仍未確定。目前灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)各城市大氣污染物編制和溫室氣體清單編制采用不同的編制方法，數(shù)據(jù)來(lái)源也不盡相同，不利于統(tǒng)一管控；各地市生態(tài)環(huán)境局也未實(shí)現(xiàn)污染物和溫室氣體排放的協(xié)同監(jiān)測(cè)和報(bào)告；在政績(jī)考核方面目前省政府尚未針對(duì)生態(tài)環(huán)境大部制改革為下級(jí)各部門(mén)制定綜合考核的辦法。

（三）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型處在關(guān)鍵期。浙江省灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶各城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型基本都處于“爬坡過(guò)坎”的關(guān)鍵階段，產(chǎn)業(yè)政策方面，末端治理的難度越來(lái)越大，減排空間也更加有限，產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的難度增加。以灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)城市杭州為例，從環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒和大氣污染物排放清單來(lái)看，電力熱力、紡織、化纖、化工和造紙等行業(yè)是常規(guī)大氣污染物排放的大戶(hù)，其中紡織、化纖、化工和造紙是傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，也是高能耗性行業(yè)，電力熱力行業(yè)又為這些傳統(tǒng)行業(yè)提供能源；此外涂裝、印刷和上述傳統(tǒng)行業(yè)也是杭州市揮發(fā)性有機(jī)污染物排放的主要貢獻(xiàn)行業(yè)。

三、灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)協(xié)同“雙達(dá)”的對(duì)策建議

（一）制定環(huán)境空氣質(zhì)量和溫室氣體協(xié)同“雙達(dá)”規(guī)劃

以“環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)、碳排放達(dá)峰”為目標(biāo)，制定協(xié)同“雙達(dá)”規(guī)劃。一是建議浙江省灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶各設(shè)區(qū)城市盡快研究城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)和溫室氣體排放達(dá)峰規(guī)劃。各設(shè)區(qū)城市要對(duì)標(biāo)國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)(35微克/立方米)，提出空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)路徑，同時(shí)還要確定碳排放達(dá)峰日期。通過(guò)協(xié)同“雙達(dá)”目標(biāo)倒逼大氣污染物控制和溫室氣體減排工作邁向縱深。以“大氣污染物控制”和“溫室氣體減排”為抓手，制定“雙達(dá)”目標(biāo)的績(jī)效考核機(jī)制。二是在各城市“雙達(dá)”基礎(chǔ)上，整合制訂浙江省灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶“雙達(dá)”整體規(guī)劃，作為灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的環(huán)境約束。同時(shí)建議浙江省委省政府統(tǒng)籌整合節(jié)能目標(biāo)考核、碳排放強(qiáng)度考核、空氣質(zhì)量指標(biāo)考核、污染物排放總量考核等考核政策，建立一體化的考核機(jī)制，同時(shí)明確相關(guān)職能部門(mén)的各自職責(zé)和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

（二）加強(qiáng)大氣污染物和溫室氣體管理部門(mén)協(xié)同

以大氣污染物和溫室氣體管理為重點(diǎn)，著力構(gòu)建協(xié)同“雙控”的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶一體化的管理體系。一是建議整合大氣污染物和溫室氣體清單編制工作，采用相同的編制方法，相同的數(shù)據(jù)來(lái)源，減少重復(fù)勞動(dòng)，降低編制和管理成本。二是建議在灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶各城市中開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化重點(diǎn)企業(yè)碳排放核算時(shí)同時(shí)核算大氣污染物，將企業(yè)的碳排查和污染物排放登記統(tǒng)一起來(lái)。三是建議完善生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)建設(shè)，研究將碳排放報(bào)告、核查和履約系統(tǒng)與當(dāng)前的排污許可證管理信息平臺(tái)進(jìn)行整合，為灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶“大氣污染物控制”和“溫室氣體減排”管理提供信息支撐。

（三）深化電力熱力行業(yè)“雙控”協(xié)同

以“深化能源結(jié)構(gòu)調(diào)整”為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶“雙控”重點(diǎn)領(lǐng)域的協(xié)同減排。一是嚴(yán)把耗煤新項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)，實(shí)施煤炭減量替代，新增煤炭消費(fèi)項(xiàng)目要通過(guò)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)與淘汰落后產(chǎn)能等方式削減煤炭消費(fèi)存量。二是加強(qiáng)煤炭清潔化利用，使用低硫、低灰分煤炭，推進(jìn)燃煤熱電企業(yè)綜合改造升級(jí)，實(shí)施熱電鍋爐“并小上大”。三是提升天然氣等清潔能源利用水平，積極拓展天然氣在工業(yè)、交通等領(lǐng)域的應(yīng)用，充分利用太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生能源。四是推進(jìn)燃煤鍋爐 “煤改氣”，對(duì)高污染、低效率燃煤鍋爐實(shí)施煤改氣、煤改電等清潔能源替代方案。

（四）加大交通領(lǐng)域“雙控”協(xié)同

以發(fā)展“綠色交通”為重點(diǎn)，著力構(gòu)建整個(gè)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶的低碳型城市交通運(yùn)輸體系。一是進(jìn)一步完善重點(diǎn)城市小客車(chē)總量調(diào)控政策，合理控制燃油小客車(chē)保有量。二是進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車(chē)管理，采取高排放車(chē)輛限行、淘汰補(bǔ)助、加強(qiáng)處罰等手段，引導(dǎo)老舊機(jī)動(dòng)車(chē)淘汰，加強(qiáng)重型柴油車(chē)排放控制。三是加大公共交通服務(wù)供給，加快推進(jìn)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)城市軌道交通建設(shè)和各城市間交通互聯(lián)互通，完善公共交通快速通勤系統(tǒng)，著力提升公共交通出行比例。四是推進(jìn)智慧交通發(fā)展，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，提升城市交通組織引導(dǎo)能力，科學(xué)配置交通運(yùn)輸資源，實(shí)現(xiàn)交通精細(xì)化管理。

（五）積極開(kāi)展工業(yè)領(lǐng)域“雙控”協(xié)同

以“工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”為重點(diǎn)，灣區(qū)經(jīng)濟(jì)帶各城市要積極開(kāi)展工業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。一是要繼續(xù)推進(jìn)“騰籠換鳥(niǎo)”，關(guān)停轉(zhuǎn)遷高能耗、低散亂和污染企業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)鳳凰涅槃。二是要優(yōu)化資源要素配置，發(fā)展綠色生態(tài)型工業(yè)，科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境影響小、人力資源得到充分發(fā)揮的綠色生態(tài)工業(yè)，對(duì)加快污染物減排、改善生態(tài)環(huán)境，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化有著重要作用。三是積極吸引高端人才，將數(shù)字經(jīng)濟(jì)嫁接傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，從“機(jī)器換人”到“工廠物聯(lián)網(wǎng)”，從數(shù)字化車(chē)間到智能工廠，提高勞動(dòng)生產(chǎn)力。四是加快深化“畝均論英雄”改革，全面深化工業(yè)企業(yè)分類(lèi)綜合評(píng)價(jià)，深化資源要素差別化政策配置，加大對(duì)“畝產(chǎn)效益”綜合分類(lèi)評(píng)價(jià)排位末檔企業(yè)的倒逼轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（寧波職業(yè)技術(shù)學(xué)院 沈楊，杭州市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院 唐偉）