一、政策驅(qū)動(dòng)下的規(guī)?；l(fā)展：綠色PPP發(fā)展的進(jìn)展與實(shí)踐

國務(wù)院2017年7月發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》，將PPP定義為：政府采用競爭性方式選擇社會(huì)資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營，并通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助等方式獲得合理收益的活動(dòng)。

PPP 模式包含現(xiàn)代融資模式與項(xiàng)目管理的創(chuàng)新，它的主要任務(wù)就是分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政府采用對(duì)社會(huì)資本讓渡一些傳統(tǒng)模式下的政府權(quán)益，像轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)等方面，來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)合理的轉(zhuǎn)移至社會(huì)資本方，進(jìn)而把“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全 程合作”的共同關(guān)系創(chuàng)建在政府與社會(huì)資本中間。這種融資模式在投資量大、建設(shè)時(shí)期長的公共基礎(chǔ)建設(shè)型項(xiàng)目上有著極大優(yōu)勢(shì)。

（一）PPP政策驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)行為形成

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布，指出發(fā)展我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，通過政策指引建立可以將社會(huì)資本引入環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)機(jī)制。自此以后，國家對(duì)優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目有了一系列扶持政策，并逐步精細(xì)對(duì)綠色PPP項(xiàng)目的分類。綠色PPP項(xiàng)目也衍生出了綠色循環(huán)農(nóng)業(yè)、海綿城市等頗具特色的項(xiàng)目。具體政策如表1所示。
表1 主要綠色PPP政策發(fā)布情況

（二）環(huán)境政策目標(biāo)撬動(dòng)龐大綠色PPP市場(chǎng)

發(fā)展綠色金融具有極強(qiáng)的社會(huì)效益，也能在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力疲軟時(shí)采取逆經(jīng)濟(jì)周期手段拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。尤其是在“十三五”期間，政府將“水十條”“土十條”以及“氣十條”作為未來我國環(huán)境綜合治理的重點(diǎn)條例后，我國在環(huán)境治理方面的投資將有20%到30%的巨大增長空間，預(yù)計(jì)投資需求量可達(dá)3000億到4000億，而整個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的資金需求量可達(dá)到1.5萬億。

同時(shí)，綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具備典型的公益性的特點(diǎn)所以政府會(huì)對(duì)這些項(xiàng)目有較大力度的幫扶。綠色PPP概念成型以前，政府主要采取公共財(cái)政投入的方式進(jìn)行幫扶，而如今各級(jí)政府可以通過直接或間接參與在綠色PPP項(xiàng)目中，以達(dá)到補(bǔ)充資金缺口的目的。相關(guān)資金使用情況經(jīng)過認(rèn)證，符合政府對(duì)于綠色項(xiàng)目的期望。

（三）綠色PPP數(shù)量龐大，但區(qū)域發(fā)展不均衡

現(xiàn)存生命周期內(nèi)的綠色PPP項(xiàng)目數(shù)量龐大，且覆蓋行業(yè)廣泛。根據(jù)財(cái)政部平臺(tái)全國PPP信息平臺(tái)發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫2019上半年報(bào)》顯示，上半年，管理庫凈增項(xiàng)目382個(gè)、投資額4,714億元；凈增落地項(xiàng)目1,120個(gè)、投資額1.6萬億元；凈增開工項(xiàng)目1,209個(gè)、投資額2.0萬億元。公共交通、供排水、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、可再生能源、教育、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療、林業(yè)、旅游等多個(gè)行業(yè)PPP項(xiàng)目都具有支持污染防治和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)綠色低碳化的作用。具體金額及項(xiàng)目數(shù)目見圖1、圖2。

但綠色PPP項(xiàng)目給政府帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)和地區(qū)間不平衡的發(fā)展也帶來許多隱患。上半年凈增項(xiàng)目數(shù)比去年同期減少230個(gè)，同比下降37.6%，項(xiàng)目凈增投資額比去年同期減少7,108億元，同比下降60.1%。同時(shí)，根據(jù)平臺(tái)7月14日監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，全國2,570個(gè)有在庫項(xiàng)目的各級(jí)行政區(qū)中，2,517個(gè)行政區(qū)PPP項(xiàng)目合同期內(nèi)各年度財(cái)政承受能力指標(biāo)值在10%紅線以下，其中1,835個(gè)行政區(qū)低于7%預(yù)警線，1,379個(gè)行政區(qū)低于5%；53個(gè)行政區(qū)一些年份超10%，比5月末多了48個(gè)。在PPP如此大發(fā)展背景下的綠色PPP存在著同質(zhì)化的問題。尤其特別的，上海、天津、西藏雖然有PPP項(xiàng)目，但綠色PPP項(xiàng)目和入庫金額卻是空白。

二、綠色PPP模式運(yùn)行滯礙原因分析

政策目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)了綠色PPP模式的快速發(fā)展。但在不斷發(fā)展的同時(shí)，也留下了諸多隱患。隨著我國相關(guān)環(huán)保政策不斷發(fā)布，環(huán)保政策的剛性紅線不斷提高，這些隱患也隨著綠色PPP市場(chǎng)體量的增大而逐漸顯現(xiàn)。

（一）民營資本參與程度低，難以激發(fā)市場(chǎng)活力

根據(jù)財(cái)政部公示數(shù)據(jù)顯示，截至2019年6月末，5,811個(gè)落地項(xiàng)目中社會(huì)資本所有制信息完善的項(xiàng)目共5,747個(gè)，涉及社會(huì)資本共10,187家，包括民營3,543家、港澳臺(tái)144家、外商76家、國有5,249家，另有類型不易辨別的其他1,175家。如圖3所示。

在社會(huì)資本方中，民營資本占比僅為34.8%，且同比去年有下降趨勢(shì)。可見，綠色PPP模式并沒有真正起到引導(dǎo)社會(huì)資本分?jǐn)倗夜膊块T分?jǐn)倗夜膊块T財(cái)務(wù)壓力的作用。這背后的最關(guān)鍵原因，就在于民營企業(yè)的逐利性與綠色PPP項(xiàng)目收益回報(bào)低的沖突。

一般而言，民營企業(yè)資本大部分追求高風(fēng)險(xiǎn)、高收益，而綠色PPP項(xiàng)目投資缺口大、周期長、回報(bào)低，與民營企業(yè)有本質(zhì)上的沖突緣由。一方面，對(duì)于民營企業(yè)而言，大多數(shù)項(xiàng)目的審批時(shí)間相對(duì)過長，企業(yè)資本進(jìn)入過慢，且前期還企業(yè)需墊付資金以保證項(xiàng)目正常開工，對(duì)民營企業(yè)投入資本數(shù)額有較大要求。另一方面，綠色PPP項(xiàng)目多為政府基建項(xiàng)目，公益性強(qiáng)、固定資產(chǎn)折舊高，當(dāng)項(xiàng)目收益率低或者收益不確定性較強(qiáng)時(shí)，項(xiàng)目自身容易出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，繼而給民營企業(yè)帶來相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

沒有暴利的綠色PPP項(xiàng)目對(duì)企業(yè)，尤其是民營企業(yè)提出了精準(zhǔn)化管理和成本費(fèi)用控制的要求，反過來，民營企業(yè)也開始衡量綠色PPP項(xiàng)目是否“物超所值”。綠色PPP項(xiàng)目回報(bào)率是否可以滿足投資者收益問題是衡量其能否能被市場(chǎng)接受的關(guān)鍵所在。并且，綠色PPP項(xiàng)目覆蓋的水利建設(shè)、綠色農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技等項(xiàng)目投資額大，難以準(zhǔn)確測(cè)算回報(bào)，付費(fèi)體系尚不完全。針對(duì)這些問題，民營資本不看好，資本進(jìn)入就會(huì)成為問題。

（二）政府扮演角色不清晰，容易降低模式效率

政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，但在綠色PPP項(xiàng)目中，每個(gè)流程中政府承擔(dān)的具體職責(zé)以及所扮演的角色仍模糊不清。

政府在綠色PPP項(xiàng)目中最特殊的身份便是一個(gè)實(shí)際參與者。在項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營中，政府既是合同甲方也是乙方。社會(huì)資本由政府部門監(jiān)管，那政府部門又由誰來監(jiān)管？綠色PPP作為政府和企業(yè)合作的項(xiàng)目，政府在選擇合作企業(yè)時(shí)具有絕對(duì)的話語權(quán)。但由于地方保護(hù)主義的存在，作為社會(huì)資本一分子的民營資本進(jìn)入門檻仍然很高，這也一定程度上阻礙了項(xiàng)目的開展。作為合同的最大關(guān)聯(lián)方，作為參與者的政府區(qū)分并行使政府該行使的權(quán)力，是整治項(xiàng)目亂象的關(guān)鍵。

其次，政府也是綠色PPP的促進(jìn)者和推動(dòng)者。相關(guān)的政策不斷扶持著綠色PPP的健康發(fā)展，但在合同履行期內(nèi)，政府因?yàn)槿耸伦兏葐栴}而導(dǎo)致政策施行力度銳減時(shí)，政府又該如何挽回企業(yè)的信心？同時(shí)，政府激勵(lì)手段暫時(shí)只表現(xiàn)為財(cái)政手段，而且?guī)缀跏亲詈唵未直┑呢?cái)政補(bǔ)貼。提供更多元且更契合社會(huì)資本方需求的激勵(lì)手段，是政府未來需要尋找的。

最后，政府作為監(jiān)管者而言，各地的政策對(duì)各地的綠色PPP項(xiàng)目的契合度最高，但各地的政策在其他地方又不具有解釋效力。解決如何將區(qū)域性的經(jīng)驗(yàn)制度推廣至全國、使多樣性的綠色PPP項(xiàng)目合理競爭的問題，政府也是責(zé)無旁貸。

（三）可用金融產(chǎn)品組合單一，無法有效匹配需求

綠色PPP項(xiàng)目有專屬的項(xiàng)目周期，整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)不同子系統(tǒng)的要素需求也不同。融資模式中的金融產(chǎn)品如表2所示。

表2  項(xiàng)目全生命周期融資方式

以國外為例，美國以聯(lián)邦政府為主導(dǎo)，運(yùn)用法律確定了三個(gè)融資工具來幫助籌集PPP發(fā)展所需的資金，以便減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，這三個(gè)融資工具分別是：私人活動(dòng)債券（PAB）、《交通設(shè)施金融和創(chuàng)新法案》（TIFIA）信貸計(jì)劃和《水設(shè)施金融和創(chuàng)新法案》（WIFIA）信貸計(jì)劃；日本政府和民間機(jī)構(gòu)各出資100億日元成立了日本民間資金活用推進(jìn)有限公司，該公司為獨(dú)立核算的綠色PPP項(xiàng)目提供金融支持。

相較而言，我國現(xiàn)階段入庫的綠色PPP項(xiàng)目基本處于成立期和建設(shè)期，其所能選擇的融資方式并不豐富。政府所給予的幫助還是最為“簡單粗暴”的直接財(cái)政補(bǔ)貼，結(jié)合我國綠色PPP領(lǐng)域民營企業(yè)參與程度偏低的現(xiàn)狀，這項(xiàng)舉措很可能會(huì)降低市場(chǎng)活力。而曾經(jīng)為人們所看好的PPP專項(xiàng)債，其中最重要的城投債則是因?yàn)橥瑫r(shí)面臨著地方債務(wù)降杠桿、非標(biāo)融資嚴(yán)監(jiān)管、債務(wù)償付難度大的巨大壓力，正陷入舉步維艱的桎梏中。調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有融資工具的基礎(chǔ)上創(chuàng)新金融產(chǎn)品，可以大幅緩解這等局面。

三、探尋綠色PPP最佳實(shí)踐模式：各主體所應(yīng)扮演的角色

目前，我國綠色PPP項(xiàng)目開展時(shí)困難重重。脫胎于PPP的運(yùn)行模式，綠色PPP項(xiàng)目也繼承了PPP的相應(yīng)缺陷。想要有所突破，就需要企業(yè)、政府和中介機(jī)構(gòu)在各自權(quán)責(zé)下改善完成更為完備的運(yùn)營模式。

（一）政府需要廓清對(duì)自身所應(yīng)扮演角色的認(rèn)知，以此提高監(jiān)管、參與和協(xié)同效率

政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，但在綠色PPP項(xiàng)目中，每個(gè)流程中政府承擔(dān)的具體職責(zé)以及所扮演的角色仍模糊不清。

自身層面，政府需要解決的是監(jiān)管問題。國外已發(fā)生過相關(guān)事例：在與相關(guān)企業(yè)簽署合約后，政府拒不承認(rèn)部分條款，并與其他社會(huì)資本方另行談判或簽約當(dāng)然，在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作期間內(nèi)，如果存在政府相關(guān)強(qiáng)聯(lián)系部門的領(lǐng)導(dǎo)或主管變更，合同中的政策條件不能及時(shí)地完成對(duì)接落實(shí)的話，也會(huì)對(duì)項(xiàng)目帶來諸多不便，甚至消極影響。政府需要建立規(guī)范的法律約束，規(guī)范政企雙方的行為，完成監(jiān)管者應(yīng)盡的職責(zé)。綠色PPP項(xiàng)目的最終目的是提高環(huán)境公共服務(wù)供給質(zhì)量與改善生態(tài)環(huán)境，對(duì)企業(yè)的項(xiàng)目生態(tài)改善效果考核，可以提高企業(yè)的參與程度。

對(duì)于其他參與主體層面，為了切實(shí)解決PPP項(xiàng)目因?yàn)闋I利性低導(dǎo)致企業(yè)參與積極性不高的問題，政府應(yīng)該完善發(fā)展機(jī)制，提高項(xiàng)目收益?，F(xiàn)如今，綠色PPP項(xiàng)目的收益都來源于政府的各項(xiàng)補(bǔ)貼，這對(duì)于政府資金的依賴性太強(qiáng)。應(yīng)建立合理的資金引導(dǎo)制度，鼓勵(lì)社會(huì)資本，尤其是民營企業(yè)積極進(jìn)入綠色PPP項(xiàng)目中，提升對(duì)貨幣政策和財(cái)稅政策的綜合運(yùn)用，最終提高整個(gè)模式的運(yùn)行效率。如在綠色PPP項(xiàng)目合同協(xié)議中約定價(jià)格調(diào)整辦法，以成本和行業(yè)平均利潤為基礎(chǔ)合理定價(jià)和調(diào)價(jià)，根據(jù)物價(jià)指數(shù)的變化、經(jīng)營成本的變化、行業(yè)平均利潤的變化來調(diào)整回報(bào)價(jià)格，以進(jìn)一步控制項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

（二）企業(yè)的關(guān)鍵要素在于認(rèn)可綠色PPP、提高企業(yè)核心競爭力

企業(yè)追逐利益的基礎(chǔ)是提升核心競爭力。綠色PPP項(xiàng)目以完成項(xiàng)目為主要目的，這種項(xiàng)目因具有較強(qiáng)公益性的緣故，所以收益性很低。企業(yè)作為參與其中的社會(huì)資本方，投資的最主要目的應(yīng)該是完成企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，而絕非盈利。所以綠色PPP項(xiàng)目能否高效優(yōu)質(zhì)地完成，取決于企業(yè)能發(fā)揮多大作用。故企業(yè)應(yīng)當(dāng)提高自己的核心競爭力，一者有足夠的能力承擔(dān)項(xiàng)目，二者可以更完美地完成項(xiàng)目任務(wù)。綠色PPP項(xiàng)目，投資周期中資金需求大，投資周期長，這些問題無不考驗(yàn)著企業(yè)。明確目的，然后提高核心競爭力，企業(yè)才能在綠色PPP項(xiàng)目中更好地服務(wù)目標(biāo)群體。

豐富多層次主體參與應(yīng)為未來趨勢(shì)。同時(shí)，企業(yè)在與政府合作時(shí)，需要提高信息溝通能力。主動(dòng)提交相關(guān)信息材料并公布，配合相關(guān)部門和公眾的監(jiān)督，及時(shí)反饋問題以減少操作失誤。最后，因?yàn)榫G色PPP項(xiàng)目有政府參與的緣故，所以參與企業(yè)多為國有企業(yè)或體量足夠大的上市企業(yè)，且主營業(yè)務(wù)多為工程建設(shè)。未來希望更多的民營企業(yè)和服務(wù)型企業(yè)參與進(jìn)入綠色PPP項(xiàng)目，完善其多樣性。

（三）中介機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵要素在于搞創(chuàng)新、防風(fēng)險(xiǎn)

在綠色PPP項(xiàng)目中，中介機(jī)構(gòu)主要分為一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格意義上來講，PPP項(xiàng)目都被算作一級(jí)市場(chǎng)。而后，發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)聯(lián)手，為其提供了二級(jí)市場(chǎng)。
對(duì)于一級(jí)市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)而言，創(chuàng)新綠色PPP項(xiàng)目中的綠色金融產(chǎn)品，為項(xiàng)目參與者提供多樣的選擇，既能提高參與主體的積極性，又能促使其通過金融產(chǎn)品組合降低風(fēng)險(xiǎn)。換言之，中介機(jī)構(gòu)作為一個(gè)綠色PPP項(xiàng)目的一方參與者，其核心價(jià)值點(diǎn)在于提供更多金融產(chǎn)品的搭配可能。如今的綠色PPP項(xiàng)目中，所能提供的綠色金融產(chǎn)品少之又少。不論企業(yè)還是政府，都期待有新的金融產(chǎn)品出現(xiàn)，以更好地適配綠色PPP項(xiàng)目。今年6月19日贛江新區(qū)所發(fā)行的全國首單綠色市政專項(xiàng)債是為大多數(shù)人認(rèn)可的新走向，這種新金融產(chǎn)品可以增加投資選擇，投資者可以搭配以細(xì)分風(fēng)險(xiǎn)，改變?nèi)缃窬G色PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)都有一個(gè)主體承擔(dān)的局面，形成特色的綠色PPP融資模式。同時(shí)，也需要建立合理的退出機(jī)制，為綠色PPP項(xiàng)目匹配不同周期下最合適的參與者，也能促進(jìn)項(xiàng)目的健康運(yùn)行。

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作者：張宇軒 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理劉蘇陽 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員、傳播中心負(fù)責(zé)人